“工改”攻坚年：中山低效工业园改造的阵痛与新生
2025-10-27 12:10:58
引言：破局之困，时代之问
在中国制造业版图中，广东中山曾以“广东四小虎”的辉煌闻名。然而，当时间来到21世纪第三个十年，这座城市却陷入前所未有的发展困境：11.2万亩锌铁棚厂房以平均不足0.6的容积率“吞噬”着土地资源，70%的工业用地被10亩以下零散地块切割，2012-2021年工业投资连续十年负增长，河涌污水横流，工业园区火灾频发……当深中通道建设如火如荼，珠江口东岸产业外溢浪潮奔涌而来时，中山却因土地碎片化、产业低端化、生态恶化等问题，在区域竞争中逐渐掉队。
2022年1月4日，中山市召开全市村镇低效工业园改造升级动员大会，这场被命名为“工改”的攻坚战正式打响。三年间，近5万亩低效工业用地被重新整理，3.0以上的项目容积率取代了0.6的“锈斑”，2165家企业通过腾挪实现转型升级，1932亿元新增投资注入……这场以土地再造为支点的改革，不仅重塑了中山的产业空间，更重构了城市的发展逻辑。
一、困局之痛：土地碎片化背后的系统性危机
（一）空间之困：从“寸土寸金”到“无地可用”
中山的土地开发强度已逼近40%，部分镇街甚至达到86.9%。在早期粗放式发展模式下，11.2万亩锌铁棚厂房如“城市伤疤”般散布全市，其中10亩以下地块占比近70%，5亩以下地块占比超50%。这种“蚂蚁搬家”式的土地利用模式，导致现代产业项目“有项目无空间”的悖论频现——2012-2021年，全市工业投资年均负增长3.2%，2021年工业用地出让面积不足高峰期的1/5。
“我们跟踪了十年，看着好项目因为土地问题流失。”中山市投资促进局负责人回忆，某新能源龙头企业曾计划在中山建设华南基地，但因无法提供连片500亩用地，最终转投东莞。这种“项目等空间”的尴尬，成为制约中山高质量发展的最大瓶颈。
（二）生态之殇：从“工业脊梁”到“污染重镇”
低效工业园的生态代价触目惊心。全市5万多家排污厂企中，80%集中在村镇工业园区，工业废水直排导致河涌黑臭率超60%，2021年中央环保督察将中山列为水污染负面典型。更严峻的是安全隐患：2021年全市工业园区平均1.2天发生1次火情，火灾财产损失占工业企业总损失的95%。
“那些锌铁棚厂房就像‘定时炸弹’。”小榄镇永宁社区干部指着地图上密集的红点说，社区内32家“散乱污”企业与居民区混杂，消防通道被杂物堵塞，2020年曾发生因电线老化引发的重大火灾，造成直接经济损失超2000万元。
（三）经济之弊：从“专业镇辉煌”到“增长失速”
作为全国首个“国家火炬计划智能家居产业基地”，中山曾拥有18个国家级产业基地。但低效用地导致的产业固化，使这座城市陷入“低端锁定”困境。2012-2021年，中山GDP排名从全省第五滑至第九，规上工业企业研发经费占比不足2%，远低于珠三角平均水平。
“我们的土地被‘二房东’锁死了。”东凤镇某电器企业负责人无奈表示，企业所在的5亩地块被层层转租，租金从每年20万元飙升至80万元，而扩产需求始终无法满足。这种“土地绑架产业”的现象，在中山并非个例。
二、破局之道：“谈、移、拆、建、引”五字经的改革智慧
面对土地、生态、经济的三重困境，中山以“工改”为突破口，创新提出“谈、移、拆、建、引”五字工作法，构建起系统性改革框架。
（一）谈：凝聚共识，变“要我改”为“我要改”
改革初期，阻力如潮水般涌来。村民担心“改造后租不到好价钱”，企业主害怕“搬迁影响生产”，村集体顾虑“历史遗留问题无法解决”。对此，中山将“工改”提升为“一把手工程”，市委主要领导担任总指挥，抽调近600名干部组建“工改”突击队，深入基层开展“百场宣讲进村企”行动。
“我们给村民算三笔账：经济账、环境账、安全账。”黄圃镇大岑村党支部书记举例，某5亩地块改造前年租金8万元，改造后建成高标准厂房年租金达45万元，村集体收入增长4.6倍。通过“现金+物业+车位”的收益返还模式，大岑片区827亩连片改造方案仅用20天就获得95.6%的股东表决通过。
（二）移：稳住根基，呵护制造业血脉
为解决企业搬迁难题，中山创新搭建“腾挪园信息发布平台”，累计发布81个腾挪园项目，帮助651家企业完成搬迁安置。针对企业顾虑，出台腾挪奖补政策，发放补助资金3284万元。
“政府帮我们找到了‘新家’。”莎丽科技董事长刘凤祥感慨，因历史用地问题，
（三）拆：连片整合，重塑产业空间
面对土地权属复杂、租期长短不一等难题，中山创新“单一主体归宗+连片奖励”模式，将改造税收成本压减90%。在翠亨新区，通过“系统规划+疏堵结合”，将分散的7宗地块整合为2宗工业用地，建成诚艺·万事佳智造产业城。
“拆不是目的，连片才是关键。”市自然资源局负责人介绍，通过“挂账收储+异地代建”模式，中山累计推动商住用地改工业用地近万亩，整备出3.2万亩连片产业空间，为十大万亩级主题产业园建设奠定基础。
（四）建：提速增效，打造“三生”融合空间
在审批环节，中山实施“预受理”机制，将项目审批时间从20天压缩至3天。通过设立20亿元“工改”基金，以财政资金撬动社会资本，累计融资超200亿元。在建设标准上，要求新建厂房容积率不低于3.0，限高70米，并配套5G基站、充电桩等新型基础设施。
“现在的厂房像写字楼。”昊森热能董事长吴效峰站在智能化车间里说，改造后厂房利用率从30%提升至90%，AGV机器人、机械臂等设备使产能增长2倍。这种“工业上楼”模式，正在中山全面推广。
（五）引：精准招商，培育未来增长极
中山坚持“改”“引”结合，发布“招商十条”，从落户到壮大给予全链条奖励。2024年，全市通过“工改”新招引企业1028家，其中高新技术企业占比超40%。在深中通道登陆点，诚艺·万事佳智造产业城已对接20批“专精特新”企业，预计达产后年产值超50亿元。
“我们不仅要空间，更要高质量的空间。”市招商局负责人表示，通过“智慧招商”平台，中山实现了项目与载体的精准匹配，2024年工业投资中“工改”项目占比达35.4%。
三、新生之路：从“村镇产业园”到“现代产业城”的蜕变
三年攻坚，中山“工改”交出了一份沉甸甸的成绩单：累计拆除整理低效工业用地5万亩，项目容积率提升至3.0以上，带动村集体收入年均增长15%，2024年农村居民人均可支配收入达4.8万元。这场改革带来的不仅是空间再造，更是产业、城市、治理的全方位升级。
（一）产业之变：从“低端锁定”到“新质生产力”
在十大万亩级主题产业园内，智能家电、光电光学、新能源等产业集群正在崛起。小榄镇永宁社区华中路工业园改造后，年租金收入从280万元增至1600万元，吸引广东美宣、捷畅电子等12家企业入驻，形成高端卫生用品产业链。2024年，全市规上工业增加值增长6%，其中“工改”项目贡献率达42%。
（二）城市之变：从“锈带”到“绿带”
通过“工改”与治水联动，中山累计消除黑臭河涌32条，建成碧道120公里。在黄圃镇大岑北堤，4公里滨水生态廊道与现代产业园交相辉映，成为网红打卡地。95%的村（社区）达到省美丽宜居村标准，城乡面貌焕然一新。
（三）治理之变：从“被动应对”到“主动作为”
“工改”锤炼出一支敢打硬仗的干部队伍。市直机关干部李明在驻村期间，创新“村民议事厅”机制，解决了持续10年的土地纠纷；镇街干部王芳通过“企业服务专员”制度，帮助32家企业完成技改升级。这种“在一线解决问题”的作风，正在重塑政府治理模式。
四、启示与展望：传统制造业城市的突围样本
中山“工改”的实践，为全国同类城市提供了可复制的经验：
改革勇气：清理113项旧政策，出台86项新政，以制度创新突破利益藩篱。
系统思维：将“工改”与治水、治污、乡村振兴等统筹推进，实现“1+1>2”的效应。
市场导向：通过“单一主体归宗”“周转金+”等模式，激发社会资本参与热情。
民生为本：将村集体收入增长、村民就业纳入考核，确保改革成果共享。
站在2025年的节点回望，中山“工改”已从“攻坚战”转向“持久战”。面对剩余的低效用地，这座城市正以更开放的姿态，探索“跨镇街改造”“混合用地开发”等新模式。当深中通道的车流穿梭于珠江口两岸，中山用“工改”改出的不仅是空间，更是一个传统制造业城市向现代化产业新城跃迁的无限可能。
“改革永远在路上。”中山市委主要领导在“工改”三周年总结大会上强调，“我们要以‘工改’为支点，撬动城市能级全面提升，让中山在粤港澳大湾区建设中绽放新的光彩。”这场始于土地的改革，终将写就一座城市高质量发展的新篇章。